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在陈慕华担任国务院副总理、兼任国务院计划生育领导小组组长时推出的“一孩化”生育政策，比90年代初通过激烈博弈形成的“现行生育政策”，其口径更为严厉。
但这一政策却是“现行生育政策”的基础，严格限定一对夫妇只生育一个孩子的基本内容没有变化。
1、陈慕华的努力
陈慕华，年6月出生，浙江青田人。中学时参加抗日救亡运动。年在延安抗大学习，同年6月加入中国共产党。后在三分校、延安留守兵团等单位工作。年在热河军区司令部、东北铁路总局等单位工作。
年以后在东北铁路政治部、铁道部政治部宣传部、国家计委交通局、对外经济联络总局、对外经济联络委员会等单位工作。
年后，历任对外经济联络部部长、党组书记，国务院副总理等职。
年“文革”结束。年，作为副总理的陈慕华兼任国务院计划生育领导小组组长。年3月，作为国务院下属的行政机构，国家计划生育委员会成立，陈又兼任首任国家计划生育委员会主任。
正是在她兼任组长和担任国家计划生育委员会主任期间(年至年)，计划生育政策由“晚稀少”（"晚"是指男25周岁、女23周岁才结婚；"稀"指拉长生育间隔，两胎要间隔4年左右；"少"是指只生两个孩子）转为“一孩化”。
陈慕华作为“一孩化”的始作俑者，最初起因是为了“贯彻落实党中央在五届人大一次会议政府工作报告中提出的三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下的任务”。
年2月26日，五届人大一次会议召开。计划生育工作和人口目标第一次写入《政府工作报告》。
时任国务院总理华国锋在五届人大一次会议上说：
“计划生育很重要。有计划地控制人口增长，有利于国民经济的有计划发展，有利于保护母亲和儿童的健康，有利于广大群众的生产、工作和学习。必须继续认真抓好，争取在三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下。”
三年内把我国人口自然增长率降到百分之一，这是一项很高的指标。
要完成高指标，需要有非常措施，不然，高指标难以完成，一旦落空，只有提升统计水分才有可能。但那时，人们对于提高统计中的水分还认识不足，只有采取非常措施才能完成高指标。
而非常措施，则只能是一对夫妇生育一个孩子。因而，这次会议提出的人口控制目标，逻辑上蕴涵了“一对夫妇只生一个”的含义。因为要完成这一人口控制目标，只有一对夫妇生育一个孩子才有可能实现。
2、“最好一个，最多两个”
年6月26~28日，新一届国务院计划生育领导小组召开第一次会议。
政治局候补委员、国务院副总理陈慕华担任新一届国务院计划生育领导小组组长。领导小组成员来自国务院所属的国家计划委员会、国家科委、财政部、卫生部等部委的领导人员。
新一届国务院计划生育领导小组第一次会议着重研究了贯彻落实党中央在五届人大一次会议上提出的三年内把我国人口自然增长率降到百分之一以下的任务。
正是在这次会议上，提出一对夫妇生育子女数最好一个。
年10月26日，中共中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，即中发()69号文件。
中央69号文件提出：
“五届人大政府工作报告中提出，‘争取在三年内将我国人口自然增长率降到百分之一以下’，发展国民经济十年规划纲要中规定，从一九八一年到一九八五年把全国人口自然增长率降至9%左右，这个奋斗目标，是新时期总任务赋予全党全军和全国人民的一项艰巨而又光荣的任务。”
中央69号文件，提出：
“解决好有关计划生育的各项政策”。“晚育年龄，农村提倡女23周岁，男25周岁结婚，城市略高于农村。提倡一对夫妇生育子女数最好一个、最多两个。生育间隔三年以上”。
中央69号文件，第一次将计划生育工作开展的限制措施写入中央文件。
“对于计划生育先进个人和集体。要给予表扬和鼓励。对个别干部、党团员、职工，不实行晚婚、节育的，要进行教育，在群众中影响很坏的，要开展批评和自我批评；情节恶劣的，要给予纪律处分。对破坏计划生育的阶级敌人要及时揭露，坚决打击。有关农村口粮分配，城市住房分配等社会经济政策和其他一些规定，要有利于计划生育工作的开展。”
这意味着，不按照政策要求生育，将要付出诸多代价。
为贯彻中央69号文件，江苏、湖南、天津、福建、浙江、山东、广东等省市，召开大会传达文件精神。辽宁、河南、河北、上海等召开地、县会议，吉林省则以电话会议的方式，传达到全省。
特别是广东制定了30条，天津制定了8条，四川、上海等省、市还先后制定了一些地方性的政策规定，提倡和鼓励一对夫妇只生育一个孩子，限制和处罚生育二胎及二胎以上子女的家庭。
中央9号文件一“最好一个，最多两个”，在实际工作中，已经向“最好一个”倾斜，生育革命，即“一孩化”政策呼之欲出。
3、成都会议
年1月在成都召开的全国计划生育办公室主任会议，是我国计划生育史上一次重要会议。是计划生育从“晚稀少”向“一孩化”转变的一次标志性会议。
这次会议认真讨论了进一步贯彻党中央批转的国务院计划生育领导小组第一次会议报告精神，争取年把我国人口自然增长率降到百分之一以下的具体措施。
此次会议第一次将计划生育作为政府倡导的一项活动，成为一种需要政府通过强有力的行政手段才能够推进的工作。
从这次会议开始，中国公民如果不能按照政府规定的生育政策要求进行生育，必须接受政府的经济处罚和其他方面的惩罚。
在这次会议上，陈慕华讲话说：
“要心中有数，要做工作，要把多胎控制住，鼓励生一胎，把人口降下来。
我算了一下：
一年如果只生万到万，比现在再少生万，扣去死亡多万，一年净增到万，事情就比较好办了。现在一年出生1万到1万太高了。各省要提一个人口控制数字，作个规划，作为自已的奋斗目标。”
20世纪70年代末是年前后出生的人开始进入婚育年龄的时期，每年仅生育1到1万人口，属于我国的生育低谷时期，陈慕华居然要求每年再少生万，即使一对夫妇生育一个孩子都难以做到。这样制定的人口控制目标显然过高。
陈慕华在会上提出的“鼓励生一胎”实际是“提倡一对夫妇只生一个孩子”的另一种说法。
会议要求“对于生第二和二胎以上的，应从经济上加以必要的限制”，这一提法是过去没有过的。经济限制或其他各种强制措施呼之欲出，预示着以行政控制为主要特征的“一孩化”生育政策的产生。
在这次会议上，国务院计划生育领导小组办公室还给会议提供了一份《计划生育工作条例》供大家讨论，这实际上是为全国制定计划生育政策提供的范本。
计划生育开始用法律法规的形式限制公民的生育。陈慕华在讲话中提出，在全国“计划生育法”还未颁布之前，各省区市可先行制定地方的试行条例。
在陈慕华的要求下，在年不到一年的时间里，全国29个省区市有27个出台了本省的计划生育条例，明确规定用经济的、行政的和法律的手段限制居民的生育。
以辽宁省为例，辽宁省革命委员会出台的《关于计划生育工作若干问题的规定（试行）》就有诸多约束性规定。
“人口生育必须纳入国民经济计划，各条战线要把计划生育作为评选先进单位和考核干部、职工的一项内容。对计划生育工作成绩优异的单位，授予计划生育红旗或先进单位称号，给予奖励。
在计划生育工作中做出优异成绩的干部、医务人员、赤脚医生、大嫂子队长、宣传员、积极分子等，要给予奖励。完不成计划生育主要指标的单位，要追究领导责任。对盲目生育的、夫妻双方当年都不得评为先进工作（生产）者，一年内不参加奖励、不提薪、不提职，学徒工（包括使用干部）延长一年转正。对早婚和盲目生育的干部、共产党员、共青团员、职工，要严肃批评教育，个别影响很坏的，给予纪律处分。”
4、人口零增长和12亿人控制目标
年8月11日，国务院副总理陈慕华在人民日报发表文章，提出20世纪末的人口目标和分两个阶段的发展方案。
她说：
“从我国的实际情况出发，长期地、自觉地、有计划地控制人口增长，这就是我们的方针。我们必须坚持这个方针，争取本世纪末做到人口自然增长率为零，即人口不增长。
为了达到这个目标，我们设想分两个阶段来努力。
第一个阶段，争取到一九八五年把人口自然增长率从现在的12‰降到5‰左右。
第二个阶段，争取在二OOO年人口自然增长率降到零。…必须大力提倡和推广一对夫妇只生一个孩子。这是使人口自然增长率降低到零的主要办法，也是群众可以接受的办法。”
“争取在二OOO年人口自然增长率降到零，必须大力提倡和推广一对夫妇只生一个孩子”。
可以认为是使人口自然增长率降低到零的主要办法，但“是群众可以接受的办法”，这种说法显然值得怀疑，以后的实践说明，绝大多数群众是难以接受的。
年8月11日，陈慕华在人民日报发表《实现四个现代化，必须有计划地控制人口增长》长篇文章。文章提出，“计划生育工作要把重点转移到最好生一个上来”。
年12月15~20日，国务院计划生育领导办公室在成都召开各省区市计划生育办公室主任会议。为要确保年和年的人口自然增长率降到9.5‰和8‰的目标，“目前当务之急是尽快把计划生育工作的重点转移到提倡和奖励一对夫妇只生一个孩子的工作上来，逐年提高生一胎的比例，限制多胎生育。”
年2月2日，陈慕华在婚姻、家庭、计划生育新风尚座谈会上讲话说：
“只有逐步做到城市95%、农村90%的育龄夫妇只生一个孩子，到本世纪末，我国总人口才能控制在12亿左右。”
会议认为，把计划生育工作重点放到抓一对夫妇最好生一个孩子上，这是解决我国人口问题的一项战略任务。
这是至今能够看到的文献中，我国政府领导人的讲话，第一次把“只生一个”和12亿人口控制目标联系在一起。
在此之后的20多年里，标准的政策性解释和宣传，就定位在这个口径上。
从年初的全国计划生育办公室主任会议开始，计划生育由最初的“鼓励生一胎”，逐步在实际工作中和各地制定的法规要求上取消了“最多两个”。
年12月18日，陈慕华在各省市自治区计划生育办公室主任会议上讲话说：
“提倡一对夫妇最好生一个孩子，是我们计划生育工作的着重点转移。过去我们说，‘最好一个，最多两个’。现在提出来‘最好一个’，后面那个“最多两个’没有了。这是我国目前人口发展中的一个战略性要求，我们要不断提高对这个问题的认识，并积极宣传，把情况如实地向人民讲清楚。不少地方的经验证明，只要我们把为什么‘最好生一个’的道理讲清楚了，群众是会接受的。”
陈慕华的这一提法，改变了坚持多年的“晚稀少”的生育政策。把“最好生一个的道理讲清楚了，群众是会接受的”，这种看法显然过分乐观。
在不到一年的时间里，我国计划生育就完成了由年10月份中央69号文件中提出的“最好一个，最多两个”向“只生一个”的生育政策的转变。
到年底、年初，“提倡一对夫妇只生一个孩子”，已经是人民日报和各个大报经常采用的大号黑体和通栏标题了。
为什么要提出实行“一对夫妇只生一个孩子”？
从现有的文献分析，理由主要有以下三方面：
为了使年人口自然增长率降到百分之一以下；
为了到20世纪末我国人口增长为零；
为了到20世纪末把我国人口控制在12亿以内。
但这些理由，似乎都不应当成为一个现代国家制定社会政策的理由，似乎都不应当成为公权力干预个人私生活的理由。如果增长率没有下降到百分之一以下，到20世纪末人口增长率没有降至零，人口控制突破12亿，又会产生怎样的情形呢？
从上述陈慕华在这一时期诸多论述和形成的文件可以看出，作为国务院分管计划生育的副总理并兼任国务院计划生育领导小组组长，陈慕华为推行“一孩化”不遗余力，称陈慕华为“一孩化”的始作俑者，应当说有着充足理由。
5、“一孩化”政策起初的阻力
国务院计划生育领导小组把计划生育工作的重点放到“最好生一个”上来的工作主张和部署，得到了这一时期几乎所有党和国家领导人的支持。
由于党中央和国务院的支持，国务院计划生育领导小组提出的把工作重点转移到“最好生一个”上来的决策很快就在各地得以贯彻和执行。
但这一政策，由于和农民实际生育意愿有着巨大差距，与中国传统的生育观也存在巨大的不协调，引起农民的强烈不满和抵制。
“一孩化”政策遇到了农民的抵制，主要表现在两方面，或是基层计划生育部门竭尽全力，强迫命令，造成育龄人群东躲西藏；或是由于农民群众不认可，不合作，基层干部无法开展工作，只好放任自流。
前一种情况会严重损害党群关系、干群关系，并侵犯育龄人群的基本生育权利，后一种情况则带来大量计划外二胎和多胎，造成育龄人群抢生、超生现象严重。
这一时期，群众对“一孩化”政策非常抵制，在中央书记处次会议上，中央领导对这一问题十分
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