一九二九年四月二十日国民政府下了一道保障人权的命令，全文是：
世界各国人权均受法律之保障。当此训政开始，法治基础亟宜确立。凡在中华民国法权管辖之内，无论个人或团体均不得以非法行为侵害他人身体，自由，及财产。违者即依法严刑惩办不贷。著行政司法各院通饬一体遵照。
此令。
在这个人权被剥夺几乎没有丝毫剩余的时候，忽然有明令保障人权的盛举，我们老百姓自然是喜出望外。但我们欢喜一阵以后，擦擦眼镜，仔细重读这道命令，便不能不感觉大失所望。失望之点是：
第一，这道命令认“人权”为“身体、自由、财产”三项，但这三项都没有明确规定。就如“自由”究竟是那种自由？又如“财产”究竟受怎样的保障？这都是很重要的缺点。
第二，命令所禁止的只是“个人或团体”，而并不曾提及政府机关。个人或团体固然不得以非法行为侵害他人身体自由及财产，但今日我们最感觉痛苦的是种种政府机关或假借政府与党部的机关侵害人民的身体自由及财产。如今日言论出版自由之受干涉，如各地私人财产之被没收，如今日各地电气工业之被没收，都是以政府机关的名义执行的。四月二十日的命令对于这一方面完全没有给人民什么保障。这岂不是“只许州官放火，不许百姓点灯”吗？
第三，命令中说，“违者即依法严行惩办不贷”，所谓“依法”是依什么法？我们就不知道今日有何种法律可以保障人民的人权。中华民国刑法固然有“妨害自由罪”等章，但种种妨害若以政府党部名义行之，人民便完全没有保障了。
果然，这道命令颁布不久，上海各报上便发现“反日会的活动是否在此命令范围之内”的讨论。日本文的报纸以为这命令可以包括反日会(改名救国会)的行动；而中文报纸如时事新报畏垒先生的社论则以反日会的行动不受此命令的制裁。
岂但反日会的问题吗？无论什么人，只须贴上“反动分子”“土豪劣绅”“反革命”“共党嫌疑”等等招牌，便都没有人权的保障。身体可以受侮辱，自由可以完全被剥夺，财产可以任意宰割，都不是“非法行为”了。无论什么书报，只须贴上“反动刊物”的字样，都在禁止之列，都不算侵害自由了。无论什么学校，外国人办的只须贴上“文化侵略”字样，中国人办的只须贴上“学阀”“反动势力”等等字样，也就都可以封禁没收，都不算非法侵害了。
我们在这种种方面，有什么保障呢？
我们且说一件最近的小事，事体虽小，其中含著的意义却很重要。
三月二十六日上海各报注销一个专电，说上海特别市党部代表陈德征先生在三全大会提出了一个“严厉处置反革命分子案”。此案的大意是责备现有的法院太拘泥证据了，往往使反革命分子容易漏网。陈德征先生提案的办法是：
凡经省党部及特别市党部书面证明为反革命分子者，法院或其它法定之受理机关以反革命罪处份之。如不服，得上诉。唯上级法院或其它上级法定之受理机关，如得中央党部之书面证明，即当驳斥之。
这就是说，法院对于这种案子，不须审问，只凭党部一纸证明，便须定罪处刑。这岂不是根本否认法治了吗？
我那天看了这个提案，有点忍不住，便写了封信给司法院长王宠惠博士，大意是问他“对于此种提议作何感想”，并且问他“在世界法治史上，不知在哪一世纪哪一个文明民族曾经有一种办法，笔之于书，立为制度的吗？”
我认为这个问题是值得大家注意的，故把信稿送给国闻通信社发表。过了几天，我接得国闻通信社的来信，说：
昨稿已为转送各报，未见刊出，闻已被检查者扣去。兹将原稿奉还。
我不知道我这封信有什么军事上的重要而竟被检查新闻的人扣去。这封信是我亲自署名的。我不知道一个公民为什么不可以负责发表对于国家问题的讨论。
但我们对于这种无理的干涉，有什么保障呢？
又如安徽大学的一个学长，因为语言上挺撞了蒋主席，遂被拘禁了多少天。他的家人朋友只能到处奔走求情，决不能到任何法院去控告蒋主席。只能求情而不能控诉，这是人治，不是法治。
又如最近唐山罢市的案子，其起源是因为两益成商号的经理杨润普被当地驻军指为收买枪枝，拘去拷打监禁。据四月二十八日大公报的电讯，唐山总商会的代表十二人到五十二旅去请求释放，军法官不肯释放。代表等辞出时，正遇兵士提杨润普入内，“时杨之两腿已甚臃肿，并有血迹，周身动转不灵，见代表等则欲哭无泪，语不成声，其凄惨情形，实难尽述。”但总商会及唐山商店八十八家打电报给唐生智，也只能求情而已；求情而无效，也只能相率罢市而已。人权在那里？法治在那里？
我写到这里，又看见五月二日的大公报，唐山全市罢市的结果，杨润普被释放了。“但因受刑过重，已不能行走，遂以门板抬出，未回两益成，医院医治。”大公报记者亲自去访问，他的记载中说：
……见杨润普前后身衣短褂，血迹模糊。衣服均贴于身上，经医生施以手术，始脱下。记者当问被捕后情形，杨答，苦不堪言，曾用旧时惩治盗匪之压杠子，余实不堪其苦。正在疼痛难忍时，压于腿上之木杠忽然折断。旋又易以竹板，周身抽打，移时亦断。时刘连长在旁，主以铁棍代木棍。郑法官恐生意外，未果。此后每讯必打，至今周身是伤。据医生言，杨伤过重，非调养三个月不能复原。
这是人权保障的命令公布后十一日的实事。国民政府诸公对于此事不知作何感想？
我在上文随便举的几件实事，都可以指出人权的保障和法治的确定决不是一纸模糊命令所能办到的。
法治只是要政府官吏的一切行为都不得逾越法律规定的权限。法治只认得法律，不认得人。在法治之下，国民政府的主席与唐山一百五十二旅的军官都同样的不得逾越法律规定的权限。国民政府主席可以随意拘禁公民，一百五十二旅的军官自然也可以随意拘禁拷打商人了。
但是现在中国的政治行为根本上从没有法律规定的权限，人民的权利自由也从没有法律规定的保障。在这种状态之下，说什么保障人权！说什么确立法治基础！
在今日如果真要保障人权，如果真要确立法治基础，第一件应该制定一个中华民国的宪法。至少，至少，也应该制定所谓训政时期的约法。
孙中山先生当日制定“革命方略”时，他把革命建国事业的措施程序分作三个时期：
第一期为军法之治(三年)
第二期为约法之治(六年)……“凡军政府对于人民之权利义务，及人民对于军政府之权利义务，悉规定于约法。军政府与地方议会及人民各循守之。有违法者，负其责任。……”
第三期为宪法之治。
“革命方略”成于丙午年()，其后续有修订。至民国八年中山先生孙文学说时，他在第六章里再三申说“国度时期”的重要，很明白地说“在此时期，行约法之治，以训导民人，实行地方自治。”至民国十二年一月，中山先生作“中国革命史”时，第二时期仍名为“过渡时期”，他对于这个时期特别注意。他说：
第二为过渡时期。在此时期内，施行约法(非现行者)，建设地方自治，促进民权发达。以一县为自治单位，每县于散兵驱除战事停止之日，立颁约法，以规定人民之权利义务，与革命政府之统治权。以三年为限，三年期满，则由人民选举其县官。……革命政府之对于此自治团体只能照约法规定而行其训政之权。
又过了一年之后，当民国十三年四月中山先生起草“建国大纲”时，建设的程序也分作三个时期，第二期为“训政时期”。但他在建国大纲里不曾提起训政时期的“约法”，又不曾提起训政时期的年限，不幸一年之后他就死了，后来的人只读他的建国大纲，而不研究这“三期”说的历史，遂以为训政时期可以无限延长，又可以不用约法之治，这是大错的。
中山先生的建国大纲虽没有明说“约法”，但我们研究过他民国十三年以前的言论，可以知道他决不会相信统治这样一个大国可以不用一个根本大法的。况且建国大纲里遗漏的东西多著哩。如二十一条说“宪法未颁布以前，各院长皆归总统任免”，是训政时期有“总统”，而全篇中不说总统如何产生。又如民国十三年一月国民党第一次代表大会宣言已有“以党为掌握政权之中枢”的话，而是年四月十二中山先生草定建国大纲全文二十五条中没有一句话提到一党专政的。这都可见建国大纲不过是中山先生一时想到的一个方案，并不是应有尽有的，也不是应无尽无的。大纲所有，早已因时势而改动了。(如十九条五院之设立在宪政开始时期，而去年已设立五院了。)大纲所无，又何妨因时势的需要而设立呢？
我们今日需要一个约法，需要中山先生说的“规定人民之权利与革命政府之统治权”的一个约法。我们要一个约法来规定政府的权限——过此权限，便是“非法行为”。我们要一个约法来规定人民的“身体，自由，及财产”的保障——有侵犯这法定的人权的，无论是一百五十二旅的连长或国民政府的主席，人民都可以控告，都得受法律的制裁。
我们的口号是：
快快制定约法以确定法治基础！
快快制定约法以保障人权！
胡适
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